Депутатка Рівнеради провела дослідження щодо особливостей оподаткування тютюнових виробів

Кабінет міністрів України вніс у парламент проєкт закону, згідно з яким податкова преференція для сигарет для нагрівання (ТВЕН) становитиме 20%. Ми публікуємо дослідження щодо ставок акцизного податку на альтернативні тютюнові вироби та обгрунтування необхідності створення різниці між шкідливими та менш шкідливими продуктами – звичайними сигаретами та ТВЕН відповідно. Авторками дослідження є голова ради Інституту податкових реформ та депутатка Рівнеради Олена Хотенко та експертка Марина Стадник.

Акцизний податок іноді називають «податком на гріх», оскільки він часто стягується з продуктів, споживання яких вважається соціально небажаним. Цільові показники вибіркових акцизних податків включають продукти, які є нездоровими для споживача, створюють витрати для інших, які не відображаються на ринковій ціні продукту (так звані негативні зовнішні ефекти), або створюють додаткове навантаження на державні витрати з охорони здоров’я.

Починаючи з 2018 року в Україні ставки акцизного податку на тютюнові вироби щорічно зростають. Це відбувається на виконання семирічного плану підвищення таких акцизів (щороку на 20%), що у результаті до 2025 року мало б забезпечити виконання вимог Директиви 2011/64/ЄС щодо мінімального акцизного податкового зобов’язання – не менше ніж 90 євро за 1000 шт. Зважаючи на те, що сьогоднішнє зростання акцизу на тютюнові вироби не дозволить досягти рівня оподаткування встановленого у ЄС, виникла необхідність перегляду ставок акцизного податку та пролонгації відповідного плану до 2028 року.

За період дії плану (тобто з 2018 по 2024 рр.):

• ставки акцизного податку зросли більш ніж у три рази;
• частка акцизу у вартості пачки сигарет становить близько 70%;
• легальний ринок тютюнових виробів скоротився вдвічі;
• тіньовий ринок тютюнових виробів зріс з 2% до 25%;
• середньорічний рівень нелегальної торгівлі тютюновими виробами в Україні в 2023 році сягнув рекордних 21,8% (проти 19,9% в 2022 році);
• втрати бюджету від несплачених податків з підакцизних товарів оцінюються в понад 23 млрд гривень (або більше ніж 630 млн дол. США);
• ознаки підроблених акцизних марок мають 26% підробленої продукції;
• у 2023 році в кіосках та магазинах було продано 68% нелегальної тютюнової продукції;
• понад 70% нелегальної тютюнової продукції має позначку Duty Free або ж призначена для експорту (рис. 1).

Отже, податки на споживання відіграють важливу роль з точки зору їх внеску в доходи державного бюджету. Сьогодні ми живемо у час інновацій в усьому, зокрема з’являються нові продукти, які призводять до появи дилеми в державній політиці щодо питань їх оподаткування.

Так на тютюновому ринку України тютюнові вироби для електричного нагрівання (далі – ТВЕН) вперше з’явились у продажу у 2016 (IQOS – бренд компанії Philip Morris International) та 2018 (Glo  – бренд компанії British American Tobacco) роках. До 2020 року тютюн для нагрівання не входив до Податкового кодексу України,  а оподатковувався за замовчуванням у категорії «інші продукти куріння». У січні 2020 року до Податкового кодексу було внесено зміни щодо створення нової категорії оподаткування «тютюновмісні вироби для електричного нагрівання (ТВЕН) за допомогою підігрівача з електронним управлінням тютюну з підігрівом», які набули чинності з 1 січня 2021 року (Закон України № 466-IX від 16.01.2020).

У 2023 році, згідно з дослідженням, проведеним Київським міжнародним інститутом соціології:

• 27,4% респондентів на даний момент вживають будь-які тютюнові та нікотинові вироби;
• 83% споживачів усіх тютюнових виробів вживають сигарети;
• 22,2% дорослого населення є теперішніми курцями сигарет;
• поширеність вживання новітніх тютюнових та нікотинових виробів є порівняно низькою:
• електронні сигарети або інші пристрої для вейпінгу (3,3%),
• ТВЕН (3,0%)
• кальян з тютюном (2,6%).

На рис. 2 наведемо причини вживання ТВЕН.

З рис. 2 видно, що 47,7% українців висловили готовність переходити на менш шкідливі форми споживання тютюну, 25,8% українців вживають ТВЕН, щоб знову не почати курити звичайні сигарети, а 12,3% – розглядають ці нові тютюнові продукти як життєздатний метод відмови від куріння, чисту користь для громадського здоров’я. Така ситуація є свідченням того, що хоча на сьогодні в Україні альтернативні тютюнові вироби не настільки актуальні (всього 3% курців їх вживають), проте доволі перспективні в напрямку переходу на них від звичайних сигарет.

З огляду на це, держава має застосувати усі методи державного регулювання, щоб пришвидшити такий перехід, адже міжнародні дослідження в переважній більшості підтверджують меншу шкоду для здоров’я ТВЕН порівняно зі звичайними сигаретами, а податкові політики трансформують таку зменшену шкоду в пільгове оподаткування ТВЕН (рис. 3).

Проаналізувавши міжнародний досвід ми дійшли висновку, що стратегія державної політики, спрямована на зменшення шкоди, важлива з кількох причин, зокрема:

• допомога українцям, які хочуть кинути палити, полягає в тому, щоб надати їм менш шкідливі альтернативи сигаретам для використання в якості інструментів для відмови від куріння;
• захист доступу до шкідливих продуктів тісно пов’язаний із схемою акцизного податку, оскільки багато з цих продуктів є замінниками горючих сигарет;
• стримуючий ефект акцизного податку на сигарети також посилюється, коли є доступніші замінники.

Отже, концепція зменшення шкоди підкреслює практичність, пов’язану зі споживанням певних товарів, а не намагання щодо повного його усунення через заборони чи надмірно високі податки. Коли про концепцію зменшення шкоди говорять у контексті куріння, насамперед згадують альтернативи сигаретам, адже окремі тютюнові вироби можна назвати менш шкідливими порівняно з іншими.

Тому вважаємо, що вітчизняні законотворці повинні включити концепцію зменшення шкоди в схему оподаткування, щоб зосередитися на підвищенні доходів державного бюджету простим, нейтральним, прозорим та стабільним способом. Вважаємо, що стягнення податків на основі цих принципів обмежить негативний вплив на економіку та окремих споживачів.

Сьогодні, у 2024 році, звичайні сигарети та ТВЕН в Україні оподатковуються за однаковими податковими ставками: ТВЕН – 2516,54 грн/тис. штук / пункт 17 підрозділу 5 розділу XX ПКУ/, сигарети 1881,17 грн/тис. та адвалорна ставка 12% при мінімальному акцизному зобов’язанні в 2516,54 грн/тис. штук.

При цьому у переважній більшості країнах-членах ЄС та Великій Британії, які вже на законодавчому рівні закріпили визначення ТВЕН та віднесли їх до певної категорії підакцизних товарів, ТВЕН оподатковуються за зниженими, диференційованими ставками податку.

Зауважимо, що ТВЕН на сьогодні в країнах ЄС не є гармонізованим підакцизним товаром, тому з  метою системності підходу до визначення акцизів на ТВЕН, ЄС планує запровадити мінімальний акцизний податок на вказаний вид тютюнової продукції для всіх країн-членів ЄС. Крім того, висунута ініціатива, що акцизний податок на ТВЕН має бути меншим на 50% ніж акцизний податок на сигарети.

За результатами відкритих консультацій щодо Директиви про акцизи на тютюнові вироби (Tobacco Excise Directive – TED) 81% опитаних, включаючи вчених і експертів, підтримали диференціацію ставок акцизного податку для ТВЕН залежно від вмісту нікотину. Зауважимо, що  оновлену 64-ту Директиву  планується прийняти до 2028 року.

Україна також не залишається осторонь європейських ініціатив в оподаткуванні, тому у ВРУ було зареєстровано законопроект «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок акцизного податку на тютюнові вироби» № 11090 від 18.03.2024, поданий Кабінетом Міністрів України. Цим законопроектом,  серед іншого, пропонується:

• з 01.01.2028 встановити нові розміри ставок акцизного податку на тютюнові вироби з огляду на мінімальний рівень, визначений Директивою 2011/64/ЄС, з одночасним зменшенням акцизного навантаження на ТВЕН порівняно із сигаретами;
• у Перехідних положеннях Податкового кодексу передбачити поступове /з07.2024 по 31.12.2027/, щорічне підвищення ставок акцизного податку для приведення їх до зазначеного мінімального рівня.

Слід також сказати, що до вказаного законопроекту зареєстровано ще 4 альтернативних, які регулюють схожі питання, що і основний урядовий законопроект, проте не акцентують увагу на пільговому оподаткуванні ТВЕН.

І хоча відповідний законопроект ще не включено до порядку денного ВРУ, проте його вже активно обговорюють не лише в експертних колах, але і в кулуарах парламенту. Так, рекордне зростання нелегальних продажів у тютюновій галузі у 2023 році стало предметом дискусії на нещодавньому засіданні робочої групи Комітету ВРУ з питань фінансів, податкової та митної політики. За результатами вказаного засідання Голова профільного Комітету ВРУ Д. Гетманцем відмітив, що з великою ймовірністю саме урядовий законопроект № 11090 буде прийнято  за основу для подальшого доопрацювання з урахуванням поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внесенням його на розгляд ВРУ у другому читанні.

Так, дехто стверджує, що високе оподаткування призведе до того, що курці не будуть переходити на нові альтернативні тютюнові продукти, які, за  міжнародними дослідженнями, менш шкідливі, ніж традиційні сигарети.

Інші наполягають, що такий крок потрібен, вважаючи, що шкода залишається шкодою, а отже, оподаткування є інструментом, який забороняє людям взагалі споживати ці продукти, особливо молоді.

Тому спробуємо об’єктивно, вивчивши міжнародний досвід (зокрема досвід країн-членів ЄС та Великої Британії) щодо оподаткування сигарет та ТВЕН, зробити свої незаангажовані висновки щодо відповідної урядової ініціативи (Додаток 1-2).

Відмітимо, що в ЄС податкові критерії для регулювання нових альтернатив традиційному тютюну не завжди дотримуються загальної моделі. Однак переважна більшість країн ЄС регулюють нові продукти аналогічно, демонструючи ознаки попередньої гармонізації.

У 2023 році дев’ять країн ЄС (Греція, Данія, Естонія, Іспанія, Кіпр, Нідерланди, Франція, Чехія, Швеція) встановили однакові ставки акцизу для ТВЕН та іншого тютюну для куріння.

У Болгарії, Латвії, Румунії, Словаччині, Словенії, Фінляндії та Хорватії, Греції акциз для ТВЕН є специфічним, визначеним на одиницю маси тютюну, проте дещо вищим, ніж акциз для іншого тютюну для куріння.

При цьому в усіх країнах ЄС акцизне навантаження на ТВЕН є нижчим порівняно із сигаретами, що підтверджується податковим розривом, представленим на рис. 4.

З рис. 4 видно, що лише в трьох країнах (Німеччина, Угорщина, Франція) відслідковується найменший податковий розвив між акцизним оподаткуванням сигарет та ТВЕН – до 20%,  при цьому найбільший податковий розрив у 70% демонструє податкова система Фінляндії. Інші ж країни, залежно від ціни на досліджувані тютюнові вироби і частки в цій ціні акцизного податку мають податковий розвив в діапазоні від 20 до 50%. Слід наголосити, що обговорюваний на сьогодні законопроект №11090 пропонує податковий розрив у 20%, тобто, як бачимо, це найнижчий показник, що представлений у європейських країнах сьогодення.

Зауважимо, що уставлена практика акцизного оподаткування в тому, що для сигарет застосовуються змішані ставки акцизу (специфічна – на тисячу одиниць продукції та адвалорна – у відсотках від максимальної роздрібної ціни продажу).

При цьому для ТВЕН країни ЄС встановили:

• специфічну ставку податку на одиницю маси тютюну у кілограмах, або ставку для тисячі одиниць продукції (Італія, Литва та Угорщина);
• змішані ставки (Бельгія, Німеччина, Польща, Португалія та Франція),
• лише адвалорну ставку (Іспанія).

Резюмуємо, що оптимальний дизайн акцизного податку для альтернатив тютюну є викликом для фіскальної політики в різних країнах, і це вимагає врахування різноманітних факторів, включаючи потенційну шкоду продукту, потенційний вплив на здоров’я населення та вплив на поведінку споживачів. Дослідження показали, що оподаткування ТВЕН за ставкою, пропорційною їхній шкоді, може бути ефективним інструментом для зменшення використання більш токсичних продуктів, стимулюючи заміну шкідливих продуктів менш шкідливими альтернативами.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Крім того диференціацію ставок на досліджувані підакцизні товари пропонуємо здійснювати з використанням щонайменше чотирьох критеріїв, а саме:

• заподіяння школи;
• альтернатива звичайним сигаретам;
• легкість споживання;
• звикання (рис. 5).

У результаті буде так: чим більш продукт безпечний, діє як замінник сигарет, повільно споживається та викликає меншу залежність, тим нижчою буде ставка податку на відповідний тютюновий виріб.

Відтак, здійснення державної політики щодо нових та інноваційних продуктів в тютюновій галузі є складним завданням. Проте потенціал альтернативних тютюнових виробів, зокрема ТВЕН, для порятунку життів очевидний і добре доведений на міжнародній арені.

З огляду на зазначене, наведемо ключові аргументи в підтримку зменшених акцизних ставок для ТВЕН порівняно із звичайними сигаретами:

• усі країни-члени ЄС та Велика Британія ТВЕН та сигарети оподатковуються за різними ставками акцизного податку, при цьому ставки оподаткування ТВЕН є значно нижчими (яскравий приклад диференціації в державному регулюванні);
• ставки акцизу на ТВЕН хоч і пропонується встановити на нижчому рівні за сигаретні, проте вони не зменшуються, а прогнозовано будуть зростати до 2028 року. Так, згідно експертних розрахунків, додаткові податкові надходження до державного бюджету від запровадження різних ставок акцизу на ТВЕН складуть 3,82 млрд грн протягом 4 років – майже 1 млрд грн щороку – за рахунок зменшення нелегального ринку сигарет та перехід споживачів на ТВЕН при сталій тенденції до зменшення рівня споживання традиційних сигарет;
• усі провідні бізнес-асоціації (Укртютюн, Американська торговельна палата (АСС), ЕВА, ФРУ) висловили підтримку норми щодо різних акцизів для ТВЕН та сигарет;
• на відміну від традиційних сигарет ринок ТВЕН в Україні розвивається лише в легальному середовищі (99,9%), а нелегальна торгівля такою продукцією практично відсутня через складність її виробництва, яке є високотехнологічним. Такі висновки було зроблено незалежним міжнародним дослідницьким агентство Nielsen в Україні, яке на замовлення тютюнового комітету Європейської Бізнес Асоціації у І кварталі 2024 року провело відповідне дослідження;
• зважаючи на попередній аргумент, менший акциз на ТВЕН порівняно із сигаретами та зростання поширення ТВЕН призведе до зниження рівня нелегальної торгівлі сигаретами;

Водночас вважаємо, що диференційоване оподаткування:

• стимулює компанії до інновацій і взяття на себе зобов’язання змін;
• заохочує курців сигарет переходити на менш шкідливі тютюнові вироби.

При цьому, переконані, що якщо в Україні значно підвищити ціни на ТВЕН, це означатиме не лише те, що споживачі почнуть уникати їх, а деякі люди, які вживали сигарети, повернуться до них, а й те, що значне підняття ставки акцизу на ТВЕН призведе до їх нелегального ввезення (контрабанди) в Україну з країн ЄС, де відповідні ставки значно нижчі.

Саме тому вважаємо, що зміни, запропоновані в урядовому законопроекті № 11090, зокрема щодо пільгового, зниженого оподаткування ТВЕН,  відповідають науково-практичному підходу до податкової стратегії, що зменшить шкоду та створить надійний потік доходів до державного бюджету, а також  зменшить розмір державних витрат на охорону здоров’я в контексті боротьби з наслідками куріння.

ВИСНОВКИ

Альтернативні тютюнові вироби, зокрема ТВЕН, є складним явищем для вітчизняної податкової політики. Історично склалося так, що для акцизного податку, найкраща податкова база спрямована на шкідливий елемент. Орієнтація на елемент, що завдає шкоди, дозволяє учасникам ринку інтерналізувати зовнішню шкоду в процесі прийняття рішень /до прикладу: податки на міцні алкогольні напої збільшуються залежно від вмісту алкоголю/.

Відтак, вважаємо, що ставки акцизного податку на альтернативні тютюнові вироби, повинні створити різницю в розмірах між шкідливими та менш шкідливими продуктами – у нашому випадку звичайними (горючими) сигаретами та ТВЕН вдповідно.

Зауважимо, що на сьогодні, з точки зору охорони здоров’я, обґрунтування оподаткування альтернативних тютюнових виробів все ж таки є дещо слабким. Потрібні додаткові дослідження потенційних зменшень шкоди цих нових продуктів, але нинішній науковий консенсус полягає в тому, що ТВЕН менш шкідливі, ніж традиційні горючі тютюнові вироби /наприклад, агентство Міністерства охорони здоров’я Англії, дійшло висновку, що парові продукти на 95% менш шкідливі, ніж сигарети/.

В ідеальному сценарії кожен продукт мав би пройти науково узгоджені, точно оцінені, кількісно визначені показники шкоди та ризику. Тоді ці показники можна було б порівняти з аналогічними оцінками для сигарет, щоб визначити міру відносної шкоди та ризику.

Нагадаємо, сьогодні курс гривні встановив історичний мінімум.